Sfiducia costruttiva e (in)stabilità politica

Uno dei grandi assenti da questa riforma costituzionale è la cosiddetta sfiducia costruttiva. Come dice l’Enciclopedia Treccani, la mozione di sfiducia costruttiva è una peculiare forma di mozione di sfiducia “il cui scopo è quello di rafforzare la stabilità governativa, impedendo le crisi di governo determinate da convergenze puramente occasionali delle forze politiche. Ove applicata (art. 67 costituzione tedesca), è previsto un quorum più alto della semplice mozione di sfiducia (la maggioranza assoluta, ovvero la metà più uno dei componenti dell’assemblea) e la mozione deve anche indicare il capo del Governo destinato a succedere a quello sfiduciato”.

 L’origine storica della sfiducia costruttiva risiede nell’instabilità politica della Repubblica di Weimar che ebbe tra il 1919 e il 1933 (anno dell’ascesa al potere di Hitler) 20 governi, della durata media di 8 mesi ciascuno. Agli articoli 32 e 54 la costituzione di Weimar prevedeva la possibilità per il parlamento di ritirare la fiducia al governo, al Cancelliere o al singolo ministro con una mozione votata a maggioranza semplice. L’elevata frammentazione partitica all’interno del Reichstag (la Camera dei Deputati di Weimar) e la sola maggioranza semplice per sfiduciare il governo erano alla base dell’instabilità politica che travolse la Repubblica di Weimar. Di qui la necessità di introdurre nella costituzione federale tedesca del 1949 l’istituto della sfiducia costruttiva.

 Ma perché tirare in ballo la sfiducia costruttiva? Perché mostra l’infondatezza dell’argomento propugnato dal governo e dai sostenitori del sì secondo il quale, con la riforma costituzionale, avremo maggiore stabilità politica in virtù del fatto che ora solo la Camera (e non più anche il Senato) potrà dare e togliere la fiducia al governo. Se davvero si voleva accrescere tale stabilità si doveva introdurre l’istituto della sfiducia costruttiva su modello tedesco. Certo, ci diranno per la millesima volta che le riforme perfette non esistono. Tuttavia, in questa revisione costituzionale di pezzi e innovazioni importanti se ne sono persi parecchi per strada, ergo qui la questione non è che la riforma non sia perfetta, ma che è proprio pessima. Inoltre, gli esperti del fronte del sì sanno bene quanto importante sia la sfiducia costruttiva per la stabilità politica e averla lasciata fuori dalla riforma può avere solo due spiegazioni (in ogni caso non positive): grave svista o carenza di volontà politica.

 Come accennato in un articolo sul Sole24Ore, a giudizio di Sergio Fabbrini un aspetto cruciale della riforma costituzionale sta nel fatto che solo la Camera (e non più anche il Senato) avrà il potere di dare (e togliere) la fiducia al governo, costituendo una razionalizzazione della forma di governo italiana. Secondo Fabbrini, dando il potere di fiducia/sfiducia alla sola Camerauna fonte di instabilità governativa viene neutralizzata”. Guardando alle tornate elettorali precedenti, Fabbrini osserva che, tra il 1994 e il 2013, quattro volte su sei la maggioranza alla Camera non era coerente con quella al Senato, cagionando instabilità politica e scarsa efficacia dei governi. L’apoteosi di questa incoerenza nella composizione delle camere, secondo Fabbrini, è rappresentata dal risultato elettorale del 2013 e la rielezione a Presidente della Repubblica di Giorgio Napolitano.

 Adesso invece, essendo solo la Camera a mantenere il rapporto fiduciario con il governo, tale situazione di instabilità politica sarebbe stata superata. Coerente con l’analisi di Fabbrini, il sito del “Basta un sì” afferma che con la riforma “l’Italia cessa di essere un’eccezione mondiale, l’unico paese in cui il Parlamento sia composto da due camere eguali, che danno e tolgono la fiducia al governo, con gli stessi poteri e più o meno la stessa composizione. Non si tratta solo di ridurre i costi degli apparati politici, ma di accrescere la funzionalità delle istituzioni”. Il fatto, insomma, che ora solo una camera dia e revochi la fiducia al governo viene visto come importante fattore di stabilizzazione del sistema politico italiano.

 È curioso come questi ragionamenti dimentichino che la potenziale fonte destabilizzante non viene dalla fiducia in entrata ma da quella in uscita. In altri termini, è raro che un governo non riceva la fiducia del Parlamento quando si insedia. In genere ciò accade nei casi in cui l’esito elettorale non produca una maggioranza, ma allora che la fiducia sia data da una o entrambe le camere conta poco perché, in tal caso, non c’è nessun governo da investire della fiducia. Cruciale invece è la fiducia in uscita, ossia il potere del parlamento di togliere la fiducia al governo. Il ragionamento dei sostenitori del sì è semplice: il fatto che solo la Camera possa revocare la fiducia al governo determinerebbe esecutivi stabili. Certo, a condizione però che alla Camera ci sia una maggioranza stabile in grado di presentare un governo. Inoltre, un tale ragionamento dimentica due aspetti importanti.

 Primo, puoi anche avere una maggioranza più o meno ampia, ma in presenza di un sistema come il nostro dove le defezioni politiche sono all’ordine del giorno (quanti di Scelta Civica sono passati al PD? Che dire di Verdini?) rischi che, per opportunità politica, la maggioranza di oggi non sia la maggioranza di domani. Secondo, il governo Prodi I (1996-1998) cadde per un voto di sfiducia proprio alla Camera e non al Senato. In altri termini, per la stabilità politica è cruciale la fiducia in uscita (il potere di togliere la fiducia, non di darla). Inoltre, la differenza non la fa chi può revocare la fiducia (solo uno o entrambi i rami del Parlamento), bensì come tale fiducia possa essere revocata.  E qui entra in gioco l’istituto della sfiducia costruttiva su modello tedesco. All’articolo 67 la Costituzione federale tedesca recita:

  1. Il Bundestag può esprimere la sfiducia al Cancelliere federale soltanto eleggendo a maggioranza dei suoi membri un successore e chiedendo al Presidente federale di revocare il Cancelliere federale. Il Presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l’eletto.

  2. Tra la mozione e l’elezione debbono trascorrere quarantotto ore.

L’articolo 69 della costituzione tedesca stabilisce che la carica di ministro federale termina quando il Cancelliere cessa il proprio ufficio, pertanto, se cade il Cancelliere cade anche il governo. Nel caso italiano, dove non c’è il cancellierato come in Germania, si poteva introdurre una mozione di sfiducia rivolta all’intero governo seguendo però la logica tedesca: il parlamento può sfiduciare il governo a condizione che ci sia un nuovo governo che gode di un’ampia maggioranza in parlamento pronto a subentrare al governo sfiduciato. Al fine di evitare giochi di palazzo (vedi il triste “stai sereno” di Renzi ad Enrico Letta), per la votazione della mozione sono previsti tempi contingentati e maggioranze allargate.

Gli elementi salienti della sfiducia costruttiva sono:

  • la proposta di sfiducia può essere presentata (articolo 97 regolamento del Bundestag [la camera dei deputati tedesca]) se sottoscritta da almeno ¼ dei deputati e a condizione che sia espresso un candidato Cancelliere;

  • solo un candidato può essere indicato alla successione del Cancelliere in carica;

  • dal momento della presentazione della mozione il Bundestag deve approvare la mozione in pochi giorni;

  • la mozione è accolta se approvata dalla maggioranza assoluta della camera. In tal caso il Presidente della Repubblica ha l’obbligo di revocare il Cancelliere sfiduciato e nominare il successore designato;

  • laddove prevista in costituzione, si accompagna ad un sistema elettorale di natura proporzionale.

La sfiducia costruttiva è stata applicata due volte in Germania: nel 1972 senza successo e nel 1982 con successo. La mozione del 1972, presentata a seguito del passaggio di alcuni parlamentari dalla maggioranza alla minoranza, fallì per tre voti. Al contrario, la mozione del 1982 fu la conseguenza di una nuova alleanza. Il partito liberale (FDP) al governo con il socialdemocratico Helmut Schmidt entrò in conflitto con Schmidt su questioni di politica economica, aprendo delle trattative con i democristiani (CDU) di Helmut Kohl. A seguito delle trattative CDU e FDP votarono la mozione di sfiducia costruttiva indicando in Kohl il candidato successore alla Cancelleria. Nella primavera del 1983 Kohl decise di andare ad elezioni anticipate affinché il suo governo ricevesse un’investitura democratica da parte degli elettori (cosa non fatta da Renzi nel 2013 in barba ai suoi sproloqui contro la vecchia politica).

 I vantaggi della sfiducia costruttiva sono sostanzialmente due. Se in parlamento si crea una nuova maggioranza, i partiti che la sostengono possono sfiduciare il governo e sostituire il loro leader al Cancelliere in carica. Questo è il caso del 1982 quando Kohl sostituì Schmidt. In questo modo si evitano non solo pericolosi vuoti di potere ma anche le crisi al buio. Se invece c’è una maggioranza in parlamento che si oppone al governo in carica, ma che non è in grado di esprimerne uno proprio, la mozione di sfiducia non passa e allora si va ad elezioni anticipate, come successe con Willy Brand nel 1972. Risulta legittima una domanda: ma allora, la stabilità politica è conseguenza della presenza (o meno) della sfiducia costruttiva o della stabilità dei partiti e delle coalizioni politiche? Il caso tedesco ci insegna che sicuramente la sfiducia costruttiva conta (se sai che la mozione di sfiducia passa solo se hai un governo alternativo da proporre, ci pensi due volte prima di sfiduciare il governo in carica), tuttavia essa non è condizione sufficiente. È oltremodo fondamentale per la stabilità, la scarsa frammentazione del sistema partitico.

 Questo dimostra che il problema è politico, non giuridico. L’instabilità politica è causata dalla frammentazione partitica, la quale è conseguenza della frammentazione del corpo sociale. La soluzione, quindi, deve essere politica. Certo, la costituzione può aiutare a frenare, ad arginare tale instabilità attraverso un istituto come quello della sfiducia costruttiva, ma se hai instabilità politica la colpa non è della costituzione o del bicameralismo perfetto. La causa semmai sta nei partiti e nella società, ergo il problema è politico! Di più, se si crede veramente (come quelli del “Basta un sì”) che la causa dell’instabilità sia la costituzione, risulta evidente che dare il potere di togliere la fiducia solo alla Camera non risolve nulla, anche in virtù del fatto che nel 1998 Prodi cadde proprio per un voto di sfiducia alla Camera dei Deputati.

 Rimane quindi un interrogativo. Il comitato del “Basta un sì” si avvale di insigni costituzionalisti e politologi, i quali dovrebbero conoscere la storia di Weimar e l’istituto della sfiducia costruttiva meglio di chi scrive. Il suddetto comitato ci ha detto che questa riforma, dando solo alla Camera il potere di dare (e togliere) la fiducia al governo, ci darà più stabilità politica. Abbiamo però visto che tale argomento è alquanto problematico. Inoltre, lo stesso Fabbrini prima afferma che la riforma costituzionale può aiutare l’Italia ad avere governi più stabili del passato. Poi, però, osserva che la riforma costituzionale “non basta per darci piene garanzie sulla stabilità governativa, se non si introdurrà in futuro anche il voto di sfiducia costruttiva. Straordinario.

 Ma allora, se fosse vero (come sostiene Fabbrini) che il bicameralismo paritario impedisce ai governi di buona volontà di governare, perché non è stata introdotta la sfiducia costruttiva anche nella Costituzione italiana? Come già dissi, temo vi siano solo due risposte, nessuna delle due soddisfacenti e rincuoranti: o non ci hanno pensato (peccato!) oppure manca la volontà politica, il che lascia pensare che il vero obiettivo della riforma costituzionale non sia aumentare la stabilità politica.

di IACOPO MUGNAI

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